Nukleus des Europäischen Systems für Flugsicherheit

Dr. Norbert Lohl | Foto: EASA

Interview mit Dr. Norbert Lohl, Direktor für Zertifizierung bei der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA)

Die gemeldeten Gefahrgutzwischenfälle haben in Deutschland in den vergangenen Jahren drastisch zugenommen. Was kann die EASA tun, um das Problem in den Griff zu bekommen? 

Dr. Norbert Lohl: Die operative Überwachung von Luftfahrtunternehmen unterliegt den nationalen Behörden. In Deutschland ist dafür das Luftfahrt-Bundesamt zuständig, konkret: die Außenstelle Frankfurt. Diese Kollegen überwachen die deutschen Luftfahrtunternehmen auf allen deutschen Flughäfen. Darüber hinaus überwacht das Luftfahrt-Bundesamt ausländische Luftfahrtunternehmen, die nach Deutschland einfliegen kommen, mit sogenannten Ramp-Checks, inwieweit die Mindeststandards der ICAO, der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation, einhalten werden. Wir haben, als EASA eine eher indirekte Rolle. Immer wenn sich irgendwo eine sicherheitsrelevante Gefahrensituation im Bereich der Luftfahrt ergibt, dann sind wir sicherlich einer der Hauptansprechpartner. Die EASA kann als Nukleus des Europäischen Systems für Flugsicherheit bei Defiziten die Regelungen für den Gefahrguttransport verschärfen oder zumindest an die Gegebenheiten anpassen.

Haben Sie die Möglichkeit solche Negativentwicklungen konkret zu korrigieren?

Dr. Norbert Lohl: Unsere Aufgabe ist es, sehr genau zu beobachten, wie  sich die Gesamtsituation darstellt. Wir haben dazu eine Abteilung, die mit der Sicherheitsanalyse  befasst ist, also eine Auswertung der Daten aller Störungsmeldungen vornimmt. Auch auf der Grundlage aller Flugunfalluntersuchungen in Europa und weltweit wissen wir, was zu tun ist.  Allerdings gab es bislang keine einheitliche europäische Flugunfalluntersuchungsstelle. Dies ist erst kürzlich mit einer neuen EU-Verordnung geregelt worden. Es wurde jetzt ein Netzwerk aller Flugunfalluntersuchungsstellen in Europa gebildet. Mit diesen Kollegen sind wir in einem professionellen Dialog. Interessant sind aus meiner Sicht die Auswertungen von schweren Störungen oder auch Unfällen seitens dieser Unfalluntersuchungsstellen, die dann daraus ableitend Sicherheitsempfehlungen an uns oder auch an andere zuständige Stellen geben und letztlich aus der Auswertung der Vorfälle empfehlen was ggf. neu geregelt werden sollte.

Wie weit reicht dann der Arm der EASA?

Dr. Norbert Lohl: Insgesamt kann man festhalten, dass die EASA Flugsicherheit aus einer Hand für alle relevanten Bereiche des Flugbetriebes bietet: von der Zulassung des Geräts, über das  Vorschriftenwesen („Rulemaking“) zu Flugsicherung und Schutz an Flughäfen, bis hin zum Bereich der Lizensierungen. Bei der Überwachung des Flugbetriebes sind die Dinge in Europa so organisiert, dass wir zentrale Aufgaben wahrnehmen wie z. B. die Zulassung von Produkten und Flugzeugen. Unser Haus ist aber auch zuständig für die Standardisierung aller europäischen Luftfahrtbehörden in der EU bzw. aller 31 EASA Mitgliedsländer, das sind die 27 EU-Mitgliedsländer sowie die EFTA-Staaten Norwegen, Schweiz, Island und Liechtenstein. Alle unterliegen unserer Standardisierungs-Aufsicht. Wenn sich im Bereich der Standardisierung Gefahrenpunkte ergeben, dann können wir darauf reagieren, indem wir z.B. dem Mitgliedsland über die Europäische Kommission Auflagen erteilen.

Mussten Sie dafür Ihre Zuständigkeiten erweitern?

Dr. Norbert Lohl: Ja, aber das ist ein ständiger Prozess. Begonnen haben wir nach der Gründung der EASA im Jahr 2003 mit einer grundlegenden Zentralisierung der Zulassungsaktivitäten - mein eigener Bereich -, die Zentralisierung des Vorschriftenwesens in Europa und der Standardisierungsbereich. In der Zwischenzeit hat der der EU-Gesetzgeber, also das Europäische Parlament, der Europäische Rat, also die Mitgliedsländer, und die Europäische Kommission, in zwei Schritten zusätzliche Aufgabenpakete übertragen. Zunächst bekamen wir die Zuständigkeiten für die flugbetrieblichen Aufgaben, sowie die Zuständigkeiten für die Pilotenlizensierung. Dabei sind die operativen Aufgaben überwiegend bei den nationalen Behörden geblieben. Die Vorschriften für die Pilotenlizensierung werden beispielsweise bei der EASA bearbeitet, aber das Luftfahrt-Bundesamt stellt die Lizenzen aus.

In einem weiteren Schritt haben wir ein sehr anspruchsvolles Aufgabenpaket hinzubekommen. Das ist der gesamte Bereich der Flugsicherung und der Flughafensicherheit. Auch dafür betreiben nationale Behörden das operative Geschäft, in Deutschland die Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS). Die Überwachung erfolgt über ein eigenes Aufsichtsamt der Bundesrepublik. Die Vorschriften in diesem Bereich werden allerdings momentan bei der EASA entwickelt, in Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission, den Flugsicherheitsorganisationen und Eurocontrol .  

Vollzieht sich der Prozess der Verlagerung nationaler Kompetenzen auf ihre Behörde reibungslos oder stoßen Sie auf Widerstand?

Dr. Norbert Lohl:  Natürlich sind - wie im richtigen Leben - Behörden nicht glücklich darüber,  Kompetenzen abzugeben. Es ist aber der politische Wille in Europa, getragen von den Mitgliedsländern, dass einer zentralen europäischen Luftfahrtbehörde entsprechende Kompetenzen zu übertragen sind. Da hat es sicherlich Irritationen und Widerstände gegeben. Wir haben aber viel erreichen können, indem wir schrittweise und in Kooperation mit den zuständigen Stellen vorgegangen sind und nicht gleich alles umgerissen haben. Vieles war ohne die Unterstützung der nationalen Behörden aber auch nicht zu erreichen. Auch die Einstellung von Personal in Köln - wir nähern uns der Zahl 600 - erfolgte zunächst stark unter Mithilfe der nationalen Behörden von EU-Mitgliedstaaten.  Inzwischen haben wir diesen Übergang im Wesentlichen geschafft und suchen nun unsere Mitarbeiter verstärkt aus der einschlägigen Luftfahrtindustrie, die sehr viel Erfahrung mitbringen.

Wie lassen sich Ihre Aufgaben von der Normung á la CEN oder DIN abgrenzen?

Dr. Norbert Lohl: Für unsere Arbeit gibt es vor allem zwei zentrale Begriffe:  Zulassung/Certification und Vorschriften/Requirements. Eine Norm ist aus meiner Sicht, ohne das abzuwerten zu wollen, qualitativ unterhalb der Vorschriftenebene. Eine Norm ist eine Ansammlung von Spezifikationen, die z.B. ein Gerät erfüllen muss, um ein bestimmtes Niveau zu erreichen. Insofern ist es vergleichbar mit dem was wir hier machen, beispielsweise eine Musterzulassung für eine A 380 oder Boeing 787. Hierbei bestätigen wir als Behörde, dass das äußerst komplexe Produkt Flugzeug den anwendbaren Vorschriften - wir nennen das „Bauvorschriften“ - entspricht. Das heißt, es ist mehr wie ein Gütesiegel, also eine amtliche Bestätigung eines Fluggerätes über seine Lufttüchtigkeit, damit es für den Luftverkehr zugelassen werden kann.

Können Sie hierfür ein Beispiel nennen?

Dr. Norbert Lohl: Wir geben vor, dass ein Flugzeug innerhalb von 90 Sekunden über Notrutschen voll evakuiert werden muss. Das haben wir vor ein paar Jahren für die A 380 in Hamburg in einem Großversuch beweisen lassen. Das scheint eine relativ einfache Vorschrift zu sein, doch der Aufwand ist unbeschreiblich. Was ist mit der Auswahl der Passagiere für diesen Test? Reicht vielleicht schon eine Teil-Evaluierung? Welche Altersgruppen sind zu berücksichtigen: Kinder, ältere Leute, Gebrechliche usw. - da gibt es eine Vielzahl von Einzelbestimmungen. Auch wenn es viel Geld kostet, wir haben uns für einen umfassenden, aufwändigen Testansatz entschieden. Natürlich sind solche Tests mit Risiken behaftet. Die Gefahr besteht, dass bei einem solchen Test sich Leute verletzten. So ist es damals in Hamburg passiert, als sich ein Passagier bei einem Test ein Bein gebrochen hat. Das ist natürlich sehr zu bedauern. Auf der anderen Seite muss aber ein solches Risiko eingegangen werden. Gepäckstücke waren in der Kabine zu verteilen, alles möglichst realistisch. Aus meiner Sicht ist die Rückkopplung auf unsere Vorschriften sehr wichtig: Bei jedem Unfall oder jeder Störung gibt es Feedback. Erkenntnisse aus Unfällen sind regelmäßig seit Jahrzehnten in unsere Vorschriften zurückgeflossen, indem man diese immer weiter spezifiziert, immer sicherer macht, um zu verhindern, dass ein Unfall noch einmal passiert.

Wie ist die Zeitdauer des Verfahrens?

Dr. Norbert Lohl: Das Prüfverfahren ist ein aufwändiges Verfahren, das oftmals fünf Jahre und länger dauert, für ein Triebwerk im Durchschnitt mindestens drei Jahre. Bei der Boeing 787 dauert es derzeit bekanntlich etwas länger. Jeder Hersteller hat ein  Satz von Vorschriften zu erfüllen. Darin stehen alle Randbedingungen, von der Strukturfestigkeit und Leistungsfähigkeit eines Flugzeuges, über Notfallmaßnahmen, und Kabinenausstattung, bis hin zu Navigations- und Steuerungsgeräten im Cockpit. All diese Punkte setzen sich wiederum aus vielen individuellen Einzelvorschriften zusammen, die wir definieren. Hinzu kommen detaillierte Ausführungsbestimmungen - wir nennen das im Englischen „Means of Compliance“. Damit wird definiert, wie Bauvorschriften auszulegen sind.

Sind die Vorschriften für Hersteller rechtsverbindlich, oder gibt es auch Vorschriften, die lediglich empfehlenden Charakter haben?

Dr. Norbert Lohl: Es gibt in der Tat verschiedene Kategorien. In der oberste Kategorie sind die unmittelbar verbindlichen EU-Verordnungen. Da ist sicher unsere Basisverordnung zu nennen, die die Gründung und Aufgaben der EASA definiert. Des Weiteren gibt es Verordnungen der Europäischen Union, die technische Mindeststandards an ein Flugzeug definieren. Darüber hinaus gibt es Spezifikationen, die den Stand der Technik auf Basis von langjähriger Erfahrung festlegen und  auf ein Produkt angewendet werden. Hier teilen wir einem Flugzeughersteller mit, welche Spezifikationen  auf sein Produkt anzuwenden sind. Inzwischen gibt es vermehrt auch Fragen, inwieweit Flugzeughersteller neue Technologien oder neue Materialien verwenden dürfen.

Wie innovationsfähig und flexibel sind Sie bei Mindestvorschriften für die Flugsicherheit?

Dr. Norbert Lohl: Wir bemühen uns da sehr. Früher wurden die relevanten Bauteile von Flugzeuge aus Metallkomponenten gefertigt, nun gehen wir immer stärker dazu über, Kunststoffe zu verwenden. Da ergeben sich neue Fragen: Was ist mit der Festigkeit, der Lebensdauer oder dem Blitzschutz für Kunststoffteile. Wir sind bereit, neue Vorschriften zu definieren, sodass für das neue Gerät angepasste Vorschriften verfügbar sind. Dafür arbeiten in der EASA in meinem Verantwortungsbereich Zulassung  allein rund zweihundert Experten. Sie bewerten aufgrund ihrer fachlichen Erfahrung, welche Vorschriften angewendet werden sollten oder müssen, und wo gegebenenfalls Änderungen vorgenommen werden müssen.

Wie vertragen sich wirtschaftliche Zwänge und Herstellererwartungen mit der Flugsicherheit der Passagiere? Wie lösen Sie dieses Spannungsfeld auf?

Dr. Norbert Lohl: Unser Grundsatz heißt „Safety First“. Da gibt es keinerlei Kompromisse, auch nicht aufgrund wirtschaftlicher Zwänge. Nehmen Sie als Beispiel die Konsequenzen aus der Triebwerksexplosion bei der Qantas-A 380. Unsere Behörde hat sofort weltweit verstärkte Inspektionen angewiesen, ob das wirtschaftlich für die Luftfahrtunternehmen war  oder nicht. Wir haben eine neutrale Position und verhandeln wir mit den Herstellern, Rolls Royce in diesem Falle, über die richtigen Maßnahmen. Am Ende sagen wir: Das ist der Weg, der eingeschritten werden muss. Es war natürlich aufwändig, Flugzeuge regelmäßig wieder in die Wartung zu übernehmen und Tests durchzuführen, aber das sind genau die Vorgaben, für die wir da sind.

Reichen vor diesem Hintergrund Trockenübungen aus?

Dr. Norbert Lohl: Ein Test ist immer ein Test. Ein wirklicher Vorfall unterliegt manchmal auch ganz anderen Gesetzmäßigkeiten. Da können wir von unserer Seite nur sagen: Wir versuchen das bestmögliche. Wir müssen uns aber auch selbst immer wieder fragen und fragen  lassen, ob das alles ausreichend ist. Das ist immer eine Gradwanderung zwischen wirtschaftlichen Zwängen bei der Industrie und unseren Annahmen, die wir ja im Auftrag der Bürger durchführen. Wir sagen immer: Unser Kunde, wenn man von Kunden sprechen darf bei einer Behörde, ist der europäische Bürger. Denn der will mit einem Flugzeug sicher verreisen und will nicht, dass ihm ein Flugzeug auf das Dach fällt. Unser Kunde ist nicht die Industrie. Wir sind hier nicht willfährig, damit die Industrie möglichst schnell zu ihren Zulassungen kommt. Andererseits müssen wir  natürlich pragmatisch sein und versuchen den richtigen Weg zu gehen. Aber unsere Interessenslage ist die, dass wir den einzelnen Bürger beschützen wollen.

In welchem Umfang kann die EASA Aufgaben in die Mitgliedstaaten hinein delegieren?

Dr. Norbert Lohl: Die rechtliche Konstruktion sieht eine Auslagerung von Aufgaben auf nationalstaatliche Ebene nicht vor. Wir definieren allerdings den „Entwicklungsbetrieb“. Airbus ist beispielsweise ein von der EASA anerkannter Entwicklungsbetrieb und kann bestimmte Aufgaben, etwa in der Vorbereitung einer Zulassung und die Durchführung von Versuchen, für uns erledigen. Der Hersteller bereitet beispielsweise ein Programm für die bereits geschilderte Notevakuierung vor. Wir überprüfen das Programm und bestätigen dann, dass der Test so durchgeführt werden kann. Der Test wird von diesem Betrieb durchgeführt, nicht von uns. Wir haben keine eigenen Werkstätten, Testeinrichtungen, Labors oder auch eigene Prüfingenieure. Wir delegieren das Ganze an den Hersteller. Der Hersteller führt dies durch, aber unter unserer Überwachung, und unter unseren Vorgaben. Wir prüfen dann das Ergebnis und sagen, ob es akzeptiert wird oder nicht.

Kümmern Sie sich auch um Wartungsbetriebe?

Dr. Norbert Lohl: Die EASA erkennt Wartungsbetriebe im außereuropäischen Ausland an und überwacht diese. In den einzelnen EU Mitgliedsstaaten  unterliegt dies der Zuständigkeit der nationalen Behörden. Um es auf den Punkt zu bringen: Eine Lufthansa-Technik in Hamburg und Frankfurt hat beispielsweise eine Anerkennung von uns zur Entwicklung von Kabineneinrichtungen. Gleichzeitig ist aber Lufthansa-Technik auch ein Wartungsbetrieb. Ihre Anerkennung hierfür bekommen sie vom Luftfahrt-Bundesamt, das sie auch überwacht. Und wir wiederum standardisieren alle nationalen Luftfahrtbehörden, z.B. das Luftfahrt-Bundesamt in Deutschland, europaweit, so dass alle nach den gleichen Regeln arbeiten. Das System basiert also auf ineinander greifender Verantwortung gemäß dem sogenannten „Subsidiaritätsprinzip“: Europäisch wird organisiert, was auf dieser Ebene Sinn macht, aber alles andere verbleibt bei den nationalstaatlichen Einrichtungen, wo es bürgerfreundlicher und besser organisiert werden kann.

Welchen Einfluss können Sie auf Zukunftsthemen wie Umwelt- und Klimaschutz nehmen?

Dr. Norbert Lohl: Ich hatte neulich eine Diskussion mit Abgeordneten des Europäischen Parlamentes, die mir die Frage stellten, warum wir nicht mehr für den Klima- und Umweltschutz tun. Die Antwort war: Wir tun genau das, wozu uns die Politiker autorisiert haben. Das ist der entscheidende Punkt. Die Agentur ist nicht damit beauftragt, Umweltschutzpolitik zu betreiben. Die Europäische Kommission, der Europäische Rat, also die Mitgliedsländer der EU und das Europäische Parlament und auf weltweiter Ebene die ICAO und ihre Gremien entscheiden über die Zielrichtung. Wir wenden diese Zielrichtung als geltende Vorschriften lediglich an, etwa als Lärm- oder Emissionsgrenzwerte für die Zulassung. Wir können natürlich vorschlagen, dass die erlaubten Grenzwerte für Lärm alle 10 Jahre abzusenken sind. Wenn sie heute einen neuen Airbus, der hier in Köln abhebt, mit einem älteren Frachtflugzeug sowjetischer Produktion vergleichen, dann hören sie den Unterschied. Aber wir haben da keinen gestalterischen Einfluss. Wir sagen, die geltenden Vorschriften sind einzuhalten und wir setzen die Einhaltung dieser Vorschriften durch.

Wo liegen ihre Schwerpunkt in den nächsten 12 Monaten?

Dr. Norbert Lohl: Im nächsten Jahr Abschluss der genannten Aufgaben im Bereich des Vorschriftenwesens vorrangig. Also zunächst die Einführung von neuen Vorschriften für die Pilotenlizenzierung und neue Vorschriften für den operationellen Flugbetrieb. Danach die Vorschriften für die Flugsicherung und die Flughafensicherheit. Und all das wird auch teilweise mit neuen operativen Aufgaben verbunden sein. Also steht dem weiteren Ausbau der EASA in Köln nichts entgegen.

Das Gespräch führten Dr. Marcel Seyppel und Philip Reichardt